TÜRKİYE CUMHURİYETİ
ANAYASA MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
SELDA DEMİR TAZE BAŞVURUSU
(Başvuru Numarası: 2014/7668)
Karar Tarihi: 10/6/2015
R.G. Tarih- Sayı: 18/09//2015-29479
İKİNCİ BÖLÜM
KARAR
I. BAŞVURUNUN KONUSU
1. Başvuru, üye olunan sendikanın aldığı karar doğrultusunda
iki gün işe gelinmemesi nedeniyle verilen kınama cezasının, toplantı ve
örgütlenme özgürlüğünü ihlal ettiği iddiasına ilişkindir.
II. BAŞVURU SÜRECİ
2. Başvuru, 28/5/2014 tarihinde Mersin 1. İdare Mahkemesi
vasıtasıyla yapılmıştır. İdari yönden yapılan ön incelemede başvurunun
Komisyona sunulmasına engel bir durumunun bulunmadığı tespit edilmiştir.
3. İkinci Bölüm İkinci Komisyonunca, 24/9/2014 tarihinde,
kabul edilebilirlik incelemesinin Bölüm tarafından yapılmasına, dosyanın Bölüme
gönderilmesine karar verilmiştir.
4. Bölüm Başkanı tarafından 13/3/2015 tarihinde başvurunun
kabul edilebilirlik ve esas incelemesinin birlikte yapılmasına karar
verilmiştir.
5. Başvuru konusu olay ve olgular ile başvurunun bir örneği,
görüş için Adalet Bakanlığına gönderilmiştir. Adalet Bakanlığının 23/3/2015
tarihli yazısında, başvuru hakkında görüş sunulmayacağı bildirilmiştir.
III. OLAY VE OLGULAR
A. Olaylar
6. Başvuru formu ve ekleri ile başvuruya konu yargılama
dosyası içeriğinden tespit edilen ilgili olaylar özetle şöyledir:
7. Başvurucu, Mersin ili Tarsus ilçesi Pakize Bayraktar
İlkokulunda öğretmen olarak görev yapan Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası
(EĞİTİM-SEN) üyesi bir kamu görevlisidir.
8. EĞİTİM-SEN Yönetim Kurulunca, İlköğretim ve Eğitim Kanunu
Tasarısı Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) Genel Kuruluna sevk edildiğinde,
ülke genelinde, 28 ve 29 Mart 2012 tarihlerinde iki günlük iş bırakma eylemi
yapılması kararı alınmıştır.
9. Başvurucu hakkında, bahsi geçen tarihlerde işe
gelmediğinden bahisle disiplin soruşturması açılmıştır.
10. Başvurucu, "28-29
Mart 2012 tarihlerinde mazeretsiz olarak göreve gelmediği"
gerekçesiyle, Tarsus Kaymakamlığı İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü tarafından geçmiş
hizmetleri ve sicil durumları dikkate alınarak aylıktan kesmenin bir alt cezası
olan kınama cezası ile cezalandırılmıştır. Başvurucunun kınama cezasına karşı
yaptığı itiraz, Mersin Valiliğince reddedilmiştir.
11. Başvurucunun söz konusu disiplin cezasının iptali
istemiyle açtığı davada, Mersin 2. İdare Mahkemesi, 29/5/2013 tarihli kararıyla
disiplin cezası verilmesine ve başvurucunun itirazının reddine dair işlemlerin
iptaline hükmetmiştir. Mahkeme, anılan Sendikanın kararı doğrultusunda
başvurucunun iş bırakma eylemine katıldığı, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin
(AİHM) bu konuda verilmiş ihlal ve tazminat kararları bulunduğunu ve sendikal
faaliyetin mazeret olarak kabul edilmesi gerektiğini belirterek "özürsüz olarak bir veya iki gün göreve
gelmemek" fiilinin sübuta ermediği sonucuna varmıştır.
12. Davalı idarece itiraz kanun yoluna gidilmesi üzerine,
Adana Bölge İdare Mahkemesi 2/12/2013 tarihli kararıyla İlk Derece Mahkemesi
kararının bozularak kaldırılmasına ve davanın reddine karar vermiştir. Bölge
İdare Mahkemesinin kararının ilgili kısmı şöyledir:
"Bu
durumda, kamu görevlilerinin, ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerinin
ve bu kapsamda özlük ve parasal haklarının, çalışma koşullarının korunması,
iyileştirilmesi, geliştirilmesi, bu konulara dikkat çekilmesinin ve kamuoyu
oluşturulmasının sağlanması amacıyla ve başka seçeneklerinin bulunmaması
durumunda üyesi bulundukları sendikaların aldıkları kararlar uyarınca iş
bırakma eylemlerine katılmaları nedeniyle disiplin cezaları ile
cezalandırılmalarının demokratik bir toplumda gerekli olduğundan söz
edilemeyeceği anlaşılmakta ise de; uyuşmazlık konusu olayda davacının görevine
gelmemesi nedeninin, İlköğretim ve Eğitim Kanunu teklifinin geri çekilmesini
sağlamak, TBMM Genel Kurulunda görüşülerek yasalaşmasını engellemek olduğunun
çekişmesiz olması karşısında dava konusu işlemde hukuka aykırılık
bulunmamaktadır."
13. Başvurucunun karar düzeltme talebi, Adana Bölge İdare
Mahkemesinin 17/4/2014 tarihli kararıyla reddedilmiştir.
14. Nihai karar başvurucuya 21/5/2014 tarihinde tebliğ
edilmiştir.
15. Başvurucu 28/5/2014 tarihinde Anayasa Mahkemesine
bireysel başvuruda bulunmuştur.
B. İlgili Hukuk
16. 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu’nun “Toplu eylem ve hareketlerde
bulunma yasağı” kenar başlıklı 26. maddesi şöyledir:
“Devlet
memurlarının kamu hizmetlerini aksatacak şekilde memurluktan kasıtlı olarak
birlikte çekilmeleri veya görevlerine gelmemeleri veya görevlerine gelipte Devlet hizmetlerinin ve işlerinin yavaşlatılması
veya aksatılması sonucunu doğuracak eylem ve hareketlerde bulunmaları
yasaktır.”
17. 657 sayılı Kanun’un “Disiplin
cezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller” kenar
başlıklı 125. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
“Devlet memurlarına verilecek disiplin
cezaları ile her bir disiplin cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:
…
C - Aylıktan kesme: Memurun, brüt aylığından 1/30 - 1/8 arasında kesinti
yapılmasıdır.
Aylıktan kesme cezasını gerektiren fiil ve
haller şunlardır:
…
b) Özürsüz olarak bir veya iki gün göreve
gelmemek,
…”
18. 657 sayılı Kanun’un 135. maddesi şöyledir:
“Disiplin amirleri tarafından verilen uyarma,
kınama ve aylıktan kesme cezalarına karşı disiplin kuruluna, kademe
ilerlemesinin durdurulması cezasına karşı yüksek disiplin kuruluna itiraz
edilebilir.
İtirazda süre, kararın ilgiliye tebliği
tarihinden itibaren yedi gündür. Süresi içinde itiraz edilmeyen disiplin
cezaları kesinleşir.
İtiraz mercileri, itiraz dilekçesi ile karar
ve eklerinin kendilerine intikalinden itibaren otuz gün içinde kararlarını
vermek zorundadır.
İtirazın kabulü hâlinde, disiplin amirleri
kararı gözden geçirerek verilen cezayı hafifletebilir veya tamamen
kaldırabilirler.
Disiplin cezalarına karşı idari yargı yoluna
başvurulabilir.”
19. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 22/5/2013 tarihli
ve E.2009/63, K.2013/1998 sayılı ilâmının ilgili kısmı şöyledir:
“…
Uyuşmazlıkta, davacının, üyesi bulunduğu
sendikanın yetkili kurullarınca alınan karara uyarak 11/12/2003 tarihinde 1 gün
göreve gelmeme eyleminin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125/C-b maddesi
kapsamında değerlendirilip değerlendirilemeyeceğinin tespiti önem taşımaktadır.
2709
sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 90. maddesinin son fıkrasında;
“Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası andlaşmalar
kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa
Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 07/05/2004 - 5170
S.K./7.mad) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin
milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda
farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır.” hükmü yer almıştır.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin “Dernek
kurma ve toplantı özgürlüğü”nün düzenlendiği 11.
maddesinde; herkesin asayişi bozmayan toplantılar yapmak, dernek kurmak, ayrıca
çıkarlarını korumak için başkalarıyla birlikte sendikalar kurmak ve sendikalara
katılmak haklarına sahip olduğu, bu hakların kullanılmasının, demokratik
toplumda zorunlu tedbirler niteliğinde olarak, ulusal güvenliğin, kamu
emniyetinin korunması, kamu düzeninin sağlanması ve suç işlenmesinin önlenmesi,
sağlığın veya ahlakın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması
amaçlarıyla ve ancak yasayla sınırlandırılabileceği, bu maddenin, bu hakların
kullanılmasında silahlı kuvvetler, kolluk mensupları veya devletin idare
mekanizmasında görevli olanlar hakkında meşru sınırlamalar konmasına engel
olmadığı kuralına yer verilmiştir.
Avrupa
İnsan Hakları Mahkemesi 15/09/2009 tarihli, Kaya ve Seyhan - Türkiye kararında
(application no. 30946/04);
Eğitim-Sen üyesi öğretmenlere, 11/12/2003 tarihinde KESK’in
çağrısına uyarak, parlamentoda tartışılmakta olan kamu yönetimi kanun tasarısını
protesto etmek üzere düzenlenen bir günlük ulusal eyleme katılmaları nedeniyle
11/12/2003 tarihinde göreve gelmedikleri için uyarma cezası verilmesinin, her
ne kadar bu ceza çok küçük olsa da, sendika üyelerinin çıkarlarını korumak için
meşru grev ya da eylem günlerine katılmaktan vazgeçirecek bir nitelik taşıdığı,
öğretmenlere verilen disiplin cezasının “acil bir sosyal ihtiyaca” tekâbül etmediği ve bu nedenle “demokratik bir toplumda
gerekli” olmadığı sonucuna varmış, bunun sonucu olarak, bu davada, başvuranların
AİHS’in 11. maddesi anlamında gösteri yapma
özgürlüğünü etkili bir şekilde kullanma haklarının orantısız olarak çiğnendiği
gerekçesiyle Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 11. maddesinin ihlal
edildiğine karar vermiştir.
Bu
durumda, davacının, sendikal faaliyet gereği, 11/12/2003 tarihinde göreve
gelmeme eyleminin özürsüz olarak bir veya iki gün göreve gelmemek fiili
kapsamında değerlendirilemeyeceği ve sendikal faaliyet kapsamında bir gün
göreve gelmemek fiilinin mazeret olarak kabulü gerektiğinden, disiplin suçu
teşkil etmeyen eylem nedeniyle davacıya 657 sayılı Kanun’un 125/C-b maddesi
uyarınca aylıktan kesme cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka
uyarlık bulunmamıştır.
…”
IV. İNCELEME VE GEREKÇE
20. Mahkemenin 10/6/2015 tarihinde yapmış olduğu toplantıda,
başvurucunun 28/5/2014 tarihli ve 2014/7668 numaralı bireysel başvurusu
incelenip gereği düşünüldü:
A. Başvurucunun İddiaları
21. Başvurucu, üyesi olduğu Sendikanın tüm Türkiye’de yaptığı
göreve gelmeme çağrısına katıldığını, ancak mazeretsiz olarak göreve gelmediği
gerekçesiyle hakkında kınama cezası verilmesinin Anayasa’nın 36. maddesinde yer
alan hak arama hürriyetine, Anayasa’nın 10. maddesinde yer alan eşitlik
hakkına, Anayasa’nın 40. maddesinde yer alan etkili başvuru hakkına ve toplantı
ve örgütlenme özgürlüğüne ilişkin diğer anayasal haklara aykırı olduğunu iddia
etmiştir. Başvurucu, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (Sözleşme) 11.
maddesine ve Avrupa Birliği Temel Hakları Şartı’nın 28. maddesine aykırı olarak
cezalandırılması nedeniyle Anayasa’nın 90. maddesinin de ihlal edildiğini ileri
sürmüştür. Başvurucu ihlalin tespiti ile maddi ve manevi tazminata
hükmedilmesini talep etmiştir.
B. Değerlendirme
1. Kabul
Edilebilirlik Yönünden
22. Başvurucu, Anayasa’nın
10., 36., 40. ve 90. maddeleri ile toplantı ve örgütlenme özgürlüğüne ilişkin
anayasal haklarının ihlal edildiğini iddia
etmiştir.
23. Başvurucunun şikâyet ettiği koşullar ve şikâyetlerini
dile getirme biçimi dikkate alındığında bu şikâyetlerin Anayasa’nın 51. maddesi
bağlamında incelenmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır.
24. Başvurucunun, sendikal faaliyete katıldığı gerekçesiyle
cezalandırılması nedeniyle anayasal haklarının ihlal edildiğine ilişkin şikâyetleri
açıkça dayanaktan yoksun değildir. Ayrıca başka bir kabul edilemezlik nedeni de
bulunmadığı için başvurunun kabul edilebilir olduğuna karar verilmesi gerekir.
2. Esas Yönünden
25. Başvurucu, olay tarihinde TBMM’de devam etmekte olan İlköğretim
ve Eğitim Kanunu Tasarısı görüşmelerinin sonlandırılması ve Tasarı’nın geri
çekilmesini sağlamak amacıyla, üyesi olduğu EĞİTİM-SEN Yönetim Kurulunun 28-29
Mart 2012 tarihlerinde tüm Türkiye’de iki günlük işe gelmeme eylemi yapılmasına
karar verdiğini, söz konusu eyleme katılması nedeniyle hakkında disiplin cezası
verilmesinin Anayasa’ya aykırı olduğunu ileri sürmüştür. Başvurucu, AİHM’in daha önce benzer başvurularda ihlal kararı
verdiğini, ayrıca Danıştayın da istikrar kazanmış
içtihatlarında sendikal faaliyet kapsamında göreve gelinmemesi fiilinin mazeret
olarak kabul edildiğini hatırlatmıştır. Bunlardan başka başvurucu, sendikal
faaliyet çerçevesinde işe gelmeyen sendika üyeleri hakkında disiplin cezası
verilmemesi gerektiğini belirten 1999 tarihli Başbakanlık Genelgesi ile Milli Eğitim Bakanlığının 2012 tarihli yazısına da
dayanmıştır.
26. Başvurucu, iç hukuk ve uluslararası hukukta tanınan
haklara dayanarak, demokratik tepkisini göstermek amacıyla söz konusu etkinliğe
katıldığını, kamu görevlilerinin toplu eylem hakkının insan hakları
sözleşmeleri, Anayasa ve mahkeme kararları ile kesin biçimde tanındığını
belirtmiştir. Başvurucu ayrıca Anayasa’nın 2. maddesinde devletin sosyal bir
hukuk devleti olduğunun, 51. maddesinde çalışanların ve işverenlerin,
üyelerinin çalışma ilişkilerinde ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini
korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendika ve üst kuruluşlar
kurma ve bu sendikalara üye olarak bu doğrultuda etkinlik yapma hakkının
bulunduğunun, 55. maddesinde çalışanların yaptıkları işe uygun adaletli bir
ücret elde etmeleri için gerekli tedbirlerin alınacağının ve 65. maddesinde de
devletin sosyal ve ekonomik alanlardaki görevlerini yerine getireceğinin
vurgulandığına işaret etmiştir.
27. Başvuruya benzer olaylarda uygulanacak ilkeler ilk olarak
18/9/2014 tarihli ve 2013/8463 numaralı Tayfun
Cengiz kararında ortaya konulmuştur. Mahkememiz söz konusu
içtihadında ortaya koyduğu ilkeleri daha sonra istikrarlı olarak devam
ettirmiştir (bkz. Hasan Çakar, B.
No: 2013/8758, 6/1/2015; Elif Kızıl,
B. No: 2013/8812, 6/1/2015; Semihat Karakaya, B. No: 2014/941, 6/1/2015; Dilek Kaya Çakır, B. No: 2014/1949,
6/1/2015).
28. Örgütlenme özgürlüğü, bireylerin kendi menfaatlerini
korumak için kendilerini temsil eden kolektif bir oluşum meydana getirerek bir
araya gelme özgürlüğünü ifade etmektedir. “Örgütlenme”
kavramının, Anayasa çerçevesinde özerk bir anlamı vardır ve bireylerin devamlı
olarak ve eşgüdüm içerisinde yürüttükleri faaliyetlerin hukukumuzda örgütlenme
olarak tanınmaması Anayasa hükümleri kapsamında örgütlenme özgürlüğünün zorunlu
olarak gündeme gelmeyeceği anlamına gelmez (Tayfun
Cengiz, B. No: 2013/8463, 18/9/2014, § 30).
29. Demokrasilerde vatandaşların bir araya gelerek ortak
amaçları izleyebileceği örgütlerin varlığı, sağlıklı bir toplumun önemli bir
bileşenidir. Demokrasilerde böyle bir “örgüt”,
devlet tarafından saygı gösterilmesi ve korunması gereken temel haklara
sahiptir. İstihdam alanında kendi üyelerinin menfaatlerinin korunmasını
amaçlayan örgütler olan sendikalar, bireylerin kendi menfaatlerini korumak için
kolektif oluşumlar meydana getirerek bir araya gelebilme özgürlüğü olan
örgütlenme özgürlüğünün önemli bir parçasıdır (Tayfun
Cengiz, § 31).
30. Örgütlenme özgürlüğü, bireylere topluluk hâlinde siyasal,
kültürel, sosyal ve ekonomik amaçlarını gerçekleştirme imkânı sağlar. Sendika
hakkı da çalışanların, bireysel ve ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya
gelerek örgütlenebilme serbestisini gerektirmekte ve bu niteliğiyle bağımsız
bir hak değil, örgütlenme özgürlüğünün bir şekli veya özel bir yönü olarak
görülmektedir (Belçika Ulusal Polis
Sendikası/Belçika, B.
No: 4464/70, 27/10/1975 § 38).
31. Sendika hakkı ve sendikal faaliyetler Anayasa’nın “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler”
bölümünde, 51 ilâ 54. maddelerinde düzenlenmiştir. Sendika kurma veya
sendikalara üye olma hakkı ise Anayasa’nın 51. maddesinde yer almaktadır.
32. Anayasa’nın “Sendika
kurma hakkı” başlıklı 51. maddesi şöyledir:
“Çalışanlar ve işverenler, üyelerinin çalışma
ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek
için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara
serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. Hiç kimse
bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz.
Sendika kurma hakkı ancak, millî güvenlik,
kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile
başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunla
sınırlanabilir.
Sendika kurma hakkının kullanılmasında
uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunda gösterilir.
…
İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu
alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğine
uygun olarak kanunla düzenlenir.
Sendika ve üst kuruluşlarının tüzükleri,
yönetim ve işleyişleri, Cumhuriyetin temel niteliklerine ve demokrasi
esaslarına aykırı olamaz.”
33. Anayasa’nın 51-54. maddelerinde düzenlenen sendikal hak
ve özgürlükler, benzer güvenceler getiren başta Örgütlenme Özgürlüğü Sözleşmesi
ile Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı Sözleşmesi olmak üzere ilgili Uluslararası
Çalışma Örgütü (ILO) Sözleşmeleri ve Avrupa Sosyal Şartı ile tamamlanmaktadır.
Anayasa’nın 51-54. maddelerinde düzenlenen sendikal hak ve özgürlüklerin
kapsamı yorumlanırken bu belgelerde yer alan ve ilgili organlar tarafından
yorumlanan güvencelerin de göz önüne alınması gerekir.
34. Anayasa’nın 51. maddesi, devlet için hem negatif hem de
pozitif yükümlülükler getirmektedir. Devletin, 51. madde çerçevesinde,
bireylerin ve sendikanın örgütlenme özgürlüğüne müdahale etmemeye yönelik
negatif yükümlülüğü, 51. maddenin ikinci ilâ altıncı fıkralarında yer alan
gerekçelerle müdahaleye izin veren koşullara tabi tutulmuştur. Öte yandan her
ne kadar sendika hakkının asıl amacı, “bireyi,
korunan hakkın kullanılmasında kamu makamlarının keyfi müdahalelerine karşı
korumak ise de, bundan başka, korunan haklardan etkili bir şekilde yararlanmayı
güvence altına almaya yönelik pozitif yükümlülükler de olabilir”
(bkz. Wilson, Ulusal Gazeteciler Sendikası
ve Diğerleri/Birleşik Krallık, B. No: 30668/96, 30671/96 ve 30678/96, 2/10/2002, § 41).
35. Aslında, devletin pozitif ve negatif yükümlülükleri
arasında kesin ayrımlar yapmak her zaman olanaklı değildir. Buna karşın
devletin bu iki yükümlülüğüne ilişkin olarak uygulanacak ölçütlerde de bir
değişiklik olmamaktadır. Devletin ister pozitif, isterse de negatif yükümlülüğü
söz konusu olsun bireyin ve bir bütün olarak toplumun çatışan menfaatleri
arasında adil bir denge kurulması gerekmektedir (bkz. Sorensen ve Rasmussen/Danimarka, B. No: 52562/99 ve 52620/99, 11/1/2006 § 58). Anayasa Mahkemesi bu adil
dengenin kurulup kurulmadığına karar verirken, kamu gücünü kullanan organların
bu alanda belirli bir takdir marjına sahip olduğunu göz önünde bulunduracaktır.
36. Sınırlanabilir bir hak olan sendika hakkı, Anayasa’da yer
alan temel hak ve özgürlüklerin sınırlama rejimine tabidir. Anayasa’nın 51.
maddesinin ikinci ve izleyen fıkralarında sendika hakkına yönelik sınırlama
sebeplerine yer verilmiştir. Ancak bu özgürlüklere yönelik sınırlamaların da
bir sınırının olması gerektiği açıktır. Temel hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılmasında Anayasa’nın 13. maddesindeki ölçütler göz önüne alınmak
zorundadır. Bu sebeple sendika hakkına getirilen sınırlandırmaların denetiminin
Anayasa’nın 13. maddesinde yer alan ölçütler çerçevesinde ve Anayasa’nın 51.
maddesi kapsamında yapılması gerekmektedir (Tayfun
Cengiz, § 38).
37. Yukarıda anlatılan ilkeler ışığında, başvuru konusu
olayda, sendika hakkının ihlal edilip edilmediğinin değerlendirilmesinde
öncelikle müdahalenin mevcut olup olmadığı ve daha sonra da müdahalenin haklı
sebeplere dayanıp dayanmadığı değerlendirilecektir.
a. Müdahalenin Mevcudiyeti
38. Başvurucu, ülke çapında yapılan bir sendika eylemine
katıldığı için kendisi hakkında kınama cezası verilmesinin sendika hakkına
müdahale teşkil ettiğini iddia etmektedir. Başvurucunun sendikal faaliyet
kapsamında ülke çapında yapılan bir eyleme katılması nedeniyle cezalandırılması
ile başvurucunun sendika hakkına yönelik bir müdahale yapılmıştır.
b. Müdahalenin İhlal Oluşturup Oluşturmadığı
39. Yukarıda anılan müdahale, Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci
ilâ altıncı fıkralarında belirtilen haklı sebeplerden bir veya daha fazlasına
dayanmadığı ve Anayasa’nın 13. maddesinde belirtilen koşulları yerine
getirmediği müddetçe Anayasa’nın 13. ve 51. maddelerinin ihlalini teşkil
edecektir. Bu nedenle müdahalenin, Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülen öze
dokunmama, Anayasa’nın ilgili maddesinde belirtilmiş olma, kanunlar tarafından
öngörülme, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik
Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olmama koşullarına uygun
olup olmadığının belirlenmesi gerekir.
i. Kanunilik
40. Yapılan müdahalede, Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci,
üçüncü ve beşinci fıkralarında yer alan müdahalenin “kanun”la yapılması şartına
aykırılık bulunduğuna ilişkin bir iddiada bulunulmamıştır. Yapılan
değerlendirmeler neticesinde, 657 sayılı Kanun’un “Toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağı” kenar başlıklı
26. maddesi ile “Disiplin cezalarının
çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller” kenar başlıklı 125.
maddesinin “kanunilik” ölçütünü
karşıladığı sonucuna varılmıştır.
ii. Meşru Amaç
41. Sendika hakkına yapılan bir müdahalenin meşru olabilmesi
için bu müdahalenin Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen
millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık, genel
ahlak ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebebiyle ve kanunla
yapılmış olması gerekir.
42. Başvurucunun mazeretsiz işe gelmemesi nedeniyle verilen
disiplin cezasının Anayasa’nın 51. maddesinin ikinci fıkrasında sayılan meşru
amaçları hedeflemediği söylenemez.
iii. Demokratik Toplum Düzeninde Gerekli Olma
ve Ölçülülük
43. Başvurucu, AİHM’in, Danıştayın ve derece mahkemelerinin benzer davalardaki
içtihatları ile sendika faaliyetleri çerçevesinde yapılan eylemlere disiplin
cezası verilmemesine ilişkin 1999 tarihli Başbakanlık Genelgesini ve sendika
kararı ile yapılan iş bırakma eyleminin sendikal faaliyet olarak kabul edilmesi
gerektiği yönündeki Milli Eğitim Bakanlığı Hukuk
Müşavirliğinin görüşünü hatırlatmıştır. Başvurucu, söz konusu kurallar ile
mahkeme içtihatları karşısında sendikal faaliyet çerçevesinde iş bırakma
eylemine disiplin cezası uygulanmasının örgütlenme özgürlüğüne aykırı olduğunu
belirtmiştir.
44. Sendika hakkı mutlak olmadığından bazı sınırlandırmalara
tabi tutulabilir. Sendika hakkına ilişkin olarak Anayasa’nın 51. maddesinin
ikinci fıkrasında sayılan sınırlandırmaların (bkz. § 41), Anayasa’nın 13.
maddesinin güvencesinde olan demokratik toplum düzeninin gerekleri ve ölçülülük
ilkeleriyle bağdaşıp bağdaşmadığı konusunda bir değerlendirme yapılması
gerekmektedir.
45. Anayasa’nın 13. maddesinin ilk hâlinin gerekçesinde, hak
ve özgürlüklere getirilecek sınırlandırmaların demokratik rejim anlayışına
aykırı olmaması gerektiği hatırlatılmış; Anayasa’nın 3/10/2001 tarihli ve 4709
sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi
Hakkında Kanun’un 2. maddesi ile yapılan değişiklik gerekçesinde ise
Anayasa’nın 13. maddesinin Sözleşme’deki ilkeler
doğrultusunda düzenlendiği belirtilmiştir (Abdullah
Öcalan, B. No: 2013/409, 25/6/2014, § 92).
46. 1982 Anayasası’nda belirtilen “demokratik toplum” kavramı, çağdaş ve özgürlükçü bir
anlayışla yorumlanmalıdır. “Demokratik
toplum” ölçütü, Anayasa’nın 13. maddesi ile Sözleşme’nin bu ölçütün
kullanıldığı 9., 10. ve 11. maddeleri arasındaki paralelliği açıkça
yansıtmaktadır. Bu itibarla demokratik toplum ölçütü, çoğulculuk, hoşgörü ve
açık fikirlilik temelinde yorumlanmalıdır (benzer yöndeki AİHM kararları için bkz.
Handyside/Birleşik Krallık, B. No: 5493/72,
7/12/1976, § 49; Başkaya ve
Okçuoğlu/Türkiye, B. No: 23536/94, 24408/94, 8/7/1999, § 61).
47. Nitekim Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihatlarında
demokrasilerin, temel hak ve özgürlüklerin en geniş ölçüde sağlanıp güvence
altına alındığı rejimler olduğu vurgulanmıştır. Temel hak ve özgürlüklerin
özüne dokunup tümüyle kullanılamaz hale getiren sınırlamalar, demokratik toplum
düzeni gerekleriyle uyum içinde sayılamaz. Bu nedenle, temel hak ve
özgürlükler, istisnaî olarak ve ancak özüne dokunmamak koşuluyla demokratik
toplum düzeninin sürekliliği için zorunlu olduğu ölçüde ve ancak yasayla
sınırlandırılabilir (AYM, E.2006/142, K.2008/148, K.T. 24/9/2008). Başka bir
ifadeyle, yapılan sınırlama hak ve özgürlüğün özüne dokunarak, kullanılmasını
durduruyor veya aşırı derecede güçleştiriyorsa, etkisiz hale getiriyorsa veya
ölçülülük ilkesine aykırı olarak sınırlama aracı ile amacı arasındaki denge
bozuluyorsa demokratik toplum düzenine aykırı olacaktır (Abdullah Öcalan, § 94).
48. Genel olarak örgütlenme özgürlüğü ve özel olarak da
sendika hakkı Anayasa’da benimsenen temel değerlerden biri olan siyasal
demokrasiyi somutlaştıran özgürlükler arasında yer alır ve demokratik toplumun
temel değerlerinden birini oluşturur. Demokrasinin esasını, meselelerin halka
açık olarak tartışılması ve çözümlenmesi yeteneği oluşturur. Anayasa Mahkemesi
daha önceki kararlarında demokrasinin temellerinin çoğulculuk, hoşgörü ve açık
fikirlilik olduğunu vurgulamıştır (Abdullah
Öcalan, § 95).
49. Buna göre sendika hakkını kullanan bireyler, çoğulculuk,
hoşgörü ve açık fikirlilik gibi demokratik toplumun temel ilkelerinin
korumasından yararlanırlar. Başka bir deyişle şiddete teşvik etme veya
demokratik ilkelerin reddi söz konusu olmadığı sürece, sendika hakkı
çerçevesinde dile getirilen bazı görüşler veya bunların dile getirilme biçimi
yetkili makamların gözünde kabul edilemez olsa dahi, ifade, örgütlenme ve
sendikal özgürlükleri ortadan kaldırmaya yönelik tedbirler demokrasiye hizmet edemez
ve hatta tehlikeye düşürür. Hukukun üstünlüğüne dayanan demokratik bir
toplumda, farklı düşüncelerin sendikal özgürlükler veya başka yollarla dile
getirilmesine imkan tanınmalıdır (Abdullah Öcalan, § 52).
50. Hak ve özgürlüklere yapılacak her türlü sınırlamada
devreye girecek bir başka güvence de Anayasa’nın 13. maddesinde ifade edilen “ölçülülük ilkesi”dir. Bu ilke, temel hak ve
özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin başvurularda öncelikli olarak dikkate
alınması gereken bir güvencedir. Anayasa’nın 13. maddesinde demokratik toplum
düzeninin gerekleri ve ölçülülük kriterleri iki ayrı ölçüt olarak düzenlenmiş
olmakla birlikte bu iki ölçüt arasında ayrılmaz bir ilişki vardır. Nitekim
Anayasa Mahkemesi amaç ile araç arasında makul bir ilişki ve dengenin bulunup
bulunmadığını inceler (Abdullah Öcalan,
§ 96).
51. Anayasa Mahkemesinin kararlarına göre ölçülülük, temel
hak ve özgürlüklerin sınırlanma amaçları ile araç arasındaki ilişkiyi yansıtır.
Ölçülülük denetimi, ulaşılmak istenen amaçtan yola çıkılarak bu amaca ulaşılmak
için seçilen aracın denetlenmesidir (Sebahat
Tuncel, B. No: 2012/1051, 20/2/2014, § 84; Abdullah Öcalan, § 97). Bu sebeple sendika
hakkına yapılan müdahalelerde, hedeflenen amaca ulaşabilmek için seçilen
müdahalenin elverişli, gerekli ve orantılı olup olmadığı değerlendirilmelidir.
52. Bu bağlamda, başvuru konusu olay bakımından yapılacak
değerlendirmelerin temel ekseni, derece mahkemelerinin müdahaleye ilişkin
kararlarında dayandıkları gerekçelerin, sendika hakkını kısıtlama bakımından “demokratik bir toplumda gerekli” ve “ölçülülük ilkesi”ne uygun olduğunu
inandırıcı bir şekilde ortaya koyup koyamadığı olacaktır (Abdullah Öcalan, § 98).
53. AİHM, konuyla ilgili ilk kararlarından itibaren,
Sözleşme’nin 10. ve 11. maddelerinin ikinci fıkralarında geçen “gerekli” kavramının ne anlama geldiğini
açıklamıştır. AİHM’e göre “gerekli” kavramı, “zorlayıcı
bir toplumsal ihtiyacı” (pressing social need) ima etmektedir (Handyside/Birleşik Krallık, § 48). O halde
örgütlenme özgürlüğüne ve sendika hakkına yargısal veya idari bir müdahalenin,
toplumsal bir ihtiyaç baskısını karşılayıp karşılamadığına bakılması
gerekecektir. Bu çerçevede bir müdahale, meşru amaçla orantılı; ikinci olarak
da müdahalenin haklılığı için kamu makamlarının gösterdikleri gerekçeler
konuyla ilgili ve yeterli olmalıdır (Stankov ve Ilinden Birleşik Makedonyalılar Örgütü
/Bulgaristan, B. No: 29221/95, 29225/95, 2/10/2001, § 87).
54. Dolayısıyla, başvurucunun sendika faaliyetleri
çerçevesinde işe gelmemek şeklindeki eylemine verilen disiplin cezası nedeniyle
müdahale edilen sendika hakkı ile disiplin cezası ile ulaşılmak istenen kamu
yararı arasındaki dengenin ölçülü olduğunun kabulü halinde, disiplin cezası
verilmesine ve açılan davanın derece mahkemelerince reddedilmesine ilişkin
gerekçelerin inandırıcı, başka bir deyişle ilgili ve yeterli oldukları sonucuna
varılabilir (bkz. Tayfun Cengiz, §
57).
55. Dava konusu disiplin cezasının, olayların tamamı ışığında
incelenmesi gerekir. Olay tarihinde TBMM’de devam eden İlköğretim ve Eğitim
Kanunu Tasarısı görüşmelerinin sonlandırılması ve Tasarı’nın geri çekilmesini
sağlamak amacıyla, EĞİTİM-SEN Yönetim Kurulunun 6/3/2012 tarihli kararı ile 28
ve 29 Mart 2012 tarihlerinde tüm ülke çapında işe gelmeme eylemi yapılmasına
karar verilmiştir. Her ne kadar adı geçen Sendika, söz konusu eylemi “uyarı grevi” olarak isimlendirmişse de bu
eylem, Anayasa’nın “Grev hakkı ve lokavt”
kenar başlıklı 54. maddesinde yer alan ve toplu iş sözleşmesinin yapılması
sırasında uyuşmazlık çıkması halinde işçilerin sahip olduğu grev hakkı ile bir
ilgisi olmayan, sendika üyesi kamu görevlilerinin toplumsal meselelerde
seslerini duyurmayı hedefleyen bir sendikal faaliyettir.
56. Dava konusu eylem günü, tüm ülkede, önceden
bildirilmiştir. Söz konusu eylemin yapılmasına yetkili merciler tarafından
karşı çıkıldığı da ileri sürülmemiştir. Başvurucu bu eyleme katılarak sendika
hakkını kullanmıştır (aynı yöndeki değerlendirmeler için bkz. Tayfun Cengiz, § 58).
57. Başvurucu, EĞİTİM SEN’in
düzenlediği söz konusu işe gelmeme eylemine katılması nedeniyle kınama cezası
ile cezalandırılmıştır. Gerek idarenin olağan uygulamasında ve gerekse de idari
yargının yerleşmiş içtihatlarında, başvuru konusu olayda olduğu gibi sendikal
faaliyet çerçevesinde işe gelinmemesi halinde kişinin mazeret iznini kullandığı
kabul edilmekte ve disiplin soruşturması açılmamaktadır. Ne var ki sendika
üyelerinin sendikal faaliyet kapsamında işe gelmemeleri halinde mazeret izinli
sayılacakları yönündeki yerleşik hale gelen idari yargı içtihatlarına rağmen,
idarenin ve yargının bir bütün olarak yeknesak hareket etmesini sağlayacak
mevzuat düzenlemeleri bulunmamaktadır. Bu sebeple mevcut başvurudaki gibi
durumlarda sendika hakkını kullanan kişilerin disiplin soruşturması tehdidi
altında kaldıklarını belirtmek gerekir (Tayfun
Cengiz, § 59).
58. Öte yandan bir sendikal eylemin tümüyle yasaklanması veya
gerçekleştirilmesinin ağır koşullara bağlanması, hakkın özüne zarar vermesi
muhtemel olmakla birlikte mevcut başvurudaki gibi sendika üyelerinin iş bırakma
türü eylemlere katılmasına ilişkin yasal düzenlemeler ve yasal düzenlemelere
bağlı olarak genel düzenleyici işlemler yapmak, yasama ve yürütme organlarının
takdirindedir (Tayfun Cengiz, §
60).
59. Başvurucunun bir devlet okulunda öğretmen olduğu göz
önüne alındığında, devlet memurlarının bu haktan bütünüyle mahrum
bırakılamayacaklarını da belirtmek gerekir. Bununla birlikte, demokratik bir
toplumda gerekliliği tartışılmaz olan durumlarda ordu, emniyet veya başka bazı
sektörlerde sendikal faaliyetlere sınırlamalar getirilmesi mümkündür (Tayfun Cengiz, § 61). Başvurucunun bu
türden sınırlamalara tabi tutulmasını gerektirecek bir görevde bulunduğu da
ileri sürülmemiştir.
60. Tüm bunlara karşın verilen ceza hafif olsa da, başvurucu
gibi sendikaya üye kişileri, çıkarlarını savunmak amacıyla yapılan meşru
sendikal faaliyetlere veya eylem günlerine katılmaktan vazgeçirecek bir
niteliğe sahiptir (bkz. Tayfun Cengiz, §
62; aynı yöndeki AİHM kararları için bkz. Kaya
ve Seyhan/Türkiye, B.
No: 30946/04, 15/12/2009, § 30; Karaçay/Türkiye, B. No: 6615/03, 27/6/2007, § 37; Ezelin/Fransa, B. No: 11800/85, 26/4/1991, § 53).
61. Açıklanan nedenlerle, hafif bir ceza olsa da sendikal
faaliyet karşılığı uygulanan kınama cezasının “zorlayıcı
bir toplumsal ihtiyaçtan” kaynaklanmaması nedeniyle “demokratik toplumda gerekli olmadığı”
sonucuna varılmıştır. Bu sebeple başvurucunun Anayasa’nın 51. maddesinde
güvence altına alınan sendika hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi
gerekir.
3. 6216 Sayılı Kanun’un 50. Maddesi Yönünden
62. 6216 sayılı Kanun’un 50. maddesinin (1) numaralı
fıkrasında, esas inceleme sonunda ihlal kararı verilmesi hâlinde ihlalin ve
sonuçlarının ortadan kaldırılması için yapılması gerekenlere hükmedileceği
belirtilmiş, ancak yerindelik denetimi yapılamayacağı, idari eylem ve işlem
niteliğinde karar verilemeyeceği hüküm altına alınmıştır.
63. Başvurucu hakkında verilen kınama cezasının sendika
hakkını ihlal ettiği gözetilerek başvurucu hakkında tesis edilen disiplin cezası
işleminin iptali istemine ilişkin davada yeniden yargılama yapılmasında hukuki
yarar görülmüştür. Sendika hakkına ilişkin ihlali ve sonuçlarını ortadan
kaldırmak için yeniden yargılama yapmak üzere kararın ilgili Mahkemesine
gönderilmesine karar verilmesi gerekir.
64. Başvuruda Anayasa’nın 51. maddesinin ihlal edildiği
sonucuna varılmıştır. Başvurucu, 1.076,00 TL maddi ve 1.000,00 TL manevi
tazminat talebinde bulunmuştur. Başvurucu ayrıca, avukatlık ücretlerini ve
ödenen harç ile yapılan diğer masrafların ödenmesini de talep etmiştir.
65. Başvurucu hakkında tesis edilen disiplin cezası işleminin
iptali istemine ilişkin davada yeniden yargılama yapılmasına karar
verildiğinden ve başvurucunun derece mahkemelerinde yaptığı muhakeme giderleri
ile avukatlık ücretinden ibaret maddi zararını yeniden yargılama sırasında
isteyebileceğinden maddi tazminat talebinin reddine karar verilmesi gerekir.
66. Başvurucunun sendika hakkına yönelik başvuru açısından
ihlalin tespiti ile yeniden yargılama yapmak üzere kararın ilgili Mahkemesine
gönderilmesinin yeterli tatmini sağladığı değerlendirildiğinden, sendika
hakkına yapılan müdahale nedeniyle manevi tazminat talebinin reddine karar
verilmesi gerekir.
67. Başvurucu tarafından yapılan ve dosyadaki belgeler
uyarınca tespit edilen 206,10 TL harç ve 1.500,00 TL vekâlet ücretinden oluşan
toplam 1.706,10 TL yargılama giderinin başvurucuya ödenmesine karar verilmesi
gerekir.
V. HÜKÜM
Açıklanan gerekçelerle;
A. Başvurucunun,
1. Sendika
hakkının ihlal edildiği yönündeki iddialarının KABUL EDİLEBİLİR OLDUĞUNA,
2. Sendika hakkına
yapılan müdahale nedeniyle Anayasa’nın 51. maddesinin İHLAL EDİLDİĞİNE,
B. Tespit edilen ihlal yönünden,
ihlalin ve sonuçlarının ortadan kaldırılması bakımından yeniden yargılama
yapılmak üzere kararın Adana Bölge İdare Mahkemesine GÖNDERİLMESİNE,
C. Başvurucunun tazminata ilişkin
taleplerinin REDDİNE,
D. Başvurucu tarafından yapılan 206,10
TL harç ve 1.500,00 TL vekâlet ücretinden oluşan toplam 1.706,10 TL yargılama
giderinin BAŞVURUCUYA ÖDENMESİNE,
E. Ödemelerin, kararın tebliğini
takiben başvurucunun Maliye Bakanlığına başvuru tarihinden itibaren dört ay
içinde yapılmasına; ödemede gecikme olması halinde, bu sürenin sona erdiği
tarihten ödeme tarihine kadar geçen süre için yasal faiz uygulanmasına,
10/6/2015 tarihinde OY BİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
:
Alparslan
ALTAN
Üyeler
:
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Celal Mümtaz
AKINCI
Muammer
TOPAL
M. Emin KUZ
Raportör Yrd.
:
Derya ATAKUL
Başvurucu
:
Selda DEMİR
TAZE
Vekilleri
:
Av. Mustafa
ERDOĞDU
Av. Havva
AKDOĞAN